財政應如何支持新能源發展？

    鋰電世界    李克強總理在今年的“兩會”上誓言：要像對貧困宣戰一樣對污染宣戰。就在上月末，嚴重的霧霾再一次籠罩京華，生動現實地向我們提示著治理大氣污染的急迫性。

    經過從去年到今年的討論，各方面都對霧霾的成因已基本形成共識，即以煤為主的能源結構是主要的元兇之一。因此，治理大氣污染的策略之一，就是盡快發展可替代煤電的其它新能源，如風電、光伏等。

    財政對于新能源的支持由來已久。以光伏為例，從中央到地方，支持光伏產業發展的除“金太陽工程”、“太陽能屋頂計劃”等直接的財政補貼外，稅收優惠也多有優惠，如實施消費型增值稅、15%的企業所得稅、提高出口退稅率、進口設備免征關稅和進口環節增值稅、再投資稅收抵免等，2011年后開始轉向電價補貼。力度不可謂不大，早期金太陽工程的財政補貼曾高達投資的75%，晚近的電價補貼高達每度一元。效果怎樣呢？各地風起云涌地投資建光伏，在不到十年的時間里，光伏就走完了由興到盛、到衰的全過程，陷入產能嚴重過剩的困境。據說最熱的時候全國有幾百個城市大力發展光伏太陽能產業，其中有100多個建設了光伏產業基地，全國有各類光伏企業1000多家，直接從業人數超過40萬人，光伏組件產量連續五年高居世界第一名，整個產能達35GW，遠超同期國內外市場需求的總和。但與此同時，光伏業一直存在的“兩頭在外”問題始終不能得到解決，2010年適逢金融危機后，歐美市場消費趨冷，財政緊張，多國政府先后取消或降低了對于光伏的補助，我國光伏業在重大市場變故前，紛紛打開了激烈的價格戰，最終招來歐美“雙反”報復，接著，光伏業巨頭無錫尚德宣布破產，國內光伏業全面進入寒冬，至今尚未復原。

    光伏從盛到衰、從熱到冷的“過山車”歷程昭示的教訓是多方面的，客觀地講，財稅政策在其中也“功不可沒”。具體而言，一是以投資補貼的財政直接支出方式不論是在補貼的資金額度、補貼環節、補貼方式上都存在問題，形成全社會爭先恐后的政策套利潮，設租、尋租屢禁不能止，用一名官員的話講，“怎么打補丁都沒有用”。二是各類稅收優惠，不僅名目繁多，而且幅度也很大，極大地影響了稅制的統一，損傷了應有的公平。事實上，除了各類財稅優惠政策，只要進入了戰略性新興產業和重點發展的產業目錄，各級政府還給予了土地、貸款、用水用電等方面的補助。所有這些局部看來有益的、理性的行為卻在整體上造就了包括光伏、風電等新能源在內若干行業的的產能嚴重過剩，成為當前經濟運行的主要風險點。

    當前，我國經濟已進入轉型升級的新階段。轉型升級的一個重要方面就是經濟增長的動力要由外需轉向內需、由主要依賴資源要素投入轉向主要依靠創新。以新能源為例，要突破當前嚴峻的生態、環境與資源制約的困境，發展新能源是唯一之路。回頭看看國內新能源的消費環境，就可以發現我們在很多方面還沒有做好準備。舉例而言，今年3月，北京開放了對電動汽車發放牌照，在首批1600個牌照中，申請的僅有1400多人，與近百萬人排隊爭搶燃油汽車牌照的盛況形成鮮明對比。究其原因，還是因為政府還沒有來得及創造出使用電動汽車的環境，偌大北京，找不到幾個電動車可以充電的地方。與此相類似，光伏在海外市場折戟以后，有關方面認識到應該眼光朝內，啟動國內市場的光伏消費，但一旦真如此做，就發現一系列問題，如光電、風電等上網競價機制不順、與煤電比價嚴重倒掛、技術創新不足等等，實施起來阻礙重重。

    但我們別無選擇。在支持新能源概念走向現實的過程中，財稅方面仍然大有可為，只是方式將與從前不同。相比于財政直接補貼生產者，今后補貼的重點應轉向消費者，以徹底消除設租、尋租、瘋狂政策性套利的土壤。二是要明確各級政府的稅收管理權限，減少區域性的各類稅收優惠政策。三是價、稅、財聯動，理順各類資源型產品的價格形成機制，這其中可做的事情很多，如積極推動資源稅由從量計征到從價計征的改革，在資源的開發環節植入節約、高效、深度開發的因子；逐步降低或取消長期以來財政對于電價、水價、氣價、公共交通等方面的“普惠式”的巨額補貼，以求價格能真實地反映資源價值，這是全社會持之以恒地節約資源的根本之舉；增加或提高因價格調整而影響基本生活的其低收入群體的定向補貼，為社會托底，維護社會的穩定和諧。四是大力支持與新能源使用相關的基礎設施的建設，如城市電動力充電站、便捷高效的公共交通系統等。五是加大對于新能源技術開發的支持力度，如多晶硅材料的光電轉化率、電動汽車電池技術等，化解新能源“飛入尋常百姓家”的前端瓶頸制約。

    總之，在中國大力推動經濟轉型升級、建設“美麗中國”的今天，財政作為國家治理的基礎，在相當大的程度上對各部門、各行業發揮著引領和示范作用。必須切實轉變過去財政以“補企業”、“補生產”為主的方式，更多地支持技術進步、建設相關基礎設施、補貼消費、理順資源品價格形成機制等，為促進創新、擴大內需、推動經濟轉型升級創造條件。所有這些，既是財政長遠支持產業發展的正道，也是在新形勢下財政轉變職能、提高效率的切實之舉